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      上海清算所:探索設立中國化金融市場基礎設施原則

        金融產品的發行創設與流通轉讓離不開金融市場基礎設施(FMI)的支持。FMI可為金融交易提供支付、結算、清算、存管以及記錄等服務,能有效提高交易效率,降低參與成本,限制系統性風險。然而,在缺乏管理的情況下,FMI自身也會成為風險傳播的源頭,危害金融穩定。

        2008年國際金融危機后,監管層就FMI達成普遍共識。2012年,國際支付結算體系委員會(CPSS,現更名為支付與市場基礎設施委員會CPMI)與國際證監會組織(IOSCO)發布《金融市場基礎設施原則》(PFMI),正式形成目前全球公認的規范FMI的系統化標準,為金融產品及相關交易活動提供了有力保障。

        我國金融監管機構也在積極推廣PFMI國際標準,督促各FMI穩妥落實相關要求。其中,上海清算所作為人民銀行認定的合格中央對手方,率先開展PFMI自評估,對照PFMI建立起專業規范的風險體系,為金融市場現貨及衍生品交易提供安全高效的清算服務。

        隨著金融全球化及金融創新深化,金融產品品種日益豐富、結構日益復雜。FMI作為承載金融產品、交易活動的管道,將聚集更多風險。規范管理FMI成為當務之急,應積極對標國際標準,加快建立FMI中國化標準。

        規范金融市場基礎設施,PFMI成重要國際標準

        PFMI的主要內容

        PFMI包括24項原則要求和監管者應履行的5項職責,對FMI提供了更詳細的指導和更嚴格的標準,覆蓋了FMI風險管理的新領域和新類型。其中,24項原則明確了安全高效的FMI應滿足的最低要求,涵蓋法律基礎、治理結構、全面風險管理框架、信用和流動性風險管理、結算最終性、貨幣結算和實物交割、一般業務風險和運行風險、準入、效率和透明度等多個方面。為提升PFMI評估披露的可操作性,2012年12月,CPSS-IOSCO發表了與新標準配套制定的《金融市場基礎設施原則——披露框架和評估方法》報告。

        PFMI將各類型FMI納入整體考慮,提出統一協調的風險管理要求,有效切斷了風險的跨系統、跨境傳染,更能保障金融體系的安全穩定。PFMI可廣泛適用于包括支付系統(PS)、證券結算系統(SSS)、中央對手方(CCP)、中央證券存管(CSD)、交易數據庫(TR)等在內的各類設施,還可適用于國內的、跨境的、多幣種的FMI。無論是中央銀行運營的FMI還是私營的FMI,都可采用該原則。

        PFMI提高了FMI風險管理的最低要求,能夠更好地防范系統性風險。PFMI是在《重要支付系統核心原則》《證券結算系統建議》《中央對手建議》等以往國際標準的基礎上形成的。與以往的國際標準相比,PFMI要求FMI維持較高水平的金融資源應對信用風險、流動性風險和一般業務風險;明確FMI抵御各類風險的量化要求和管理手段;對FMI運行管理和分級參與機制提出更詳細的指導意見;強調FMI應提高規則、程序以及市場數據的透明度。

        PFMI在我國的實施情況

        在我國實踐中,中國人民銀行和中國證監會分別發布《中國人民銀行辦公廳關于實施〈金融市場基礎設施原則〉有關事項的通知》(銀辦發〔2013〕187號)、《關于實施〈金融市場基礎設施原則〉有關事項的通知》(證監辦發〔2013〕42號),要求各FMI充分認識實施PFMI的重要性,根據PFMI開展自評估與評估,采取適當方式披露自評估結果,并根據評估結果積極穩妥全面落實PFMI的要求。

        PFMI的發展

        近年來,隨著各國對標準化的場外衍生品實行強制集中清算,中央對手方在金融體系中的重要性越來越凸顯。為此,PFMI越來越重視中央對手方考量。2015年2月,CPMI、IOSCO基于PFMI專門發布《中央對手方公開量化披露標準》,提出中央對手方應滿足的披露數據最低要求,進一步完善PFMI的標準體系。2017年7月,CPMI和IOSCO發布中央對手方韌性方面的PFMI指引報告,完善細化PFMI中的原則及要點,促進各FMI更好地關注中央對手方風險管理框架的建設,提高中央對手方的韌性和恢復抗壓能力。

        對標PFMI,構筑金融“風險隔離墻”

        PFMI作為國際上最具權威性和最被廣泛采納的監管標準,對建立規范、專業、國際化的FMI,保障金融產品安全、高效的支付、清算與結算過程具有重要價值。上海清算所成立后,積極落實中央和人民銀行部署,對標PFMI等國際標準,迅速建立起專業、完整的中央對手方清算機制,包括建立全面的風險管理框架、安全可靠的技術系統、透明的信息披露制度等,構筑起中央對手清算產品的風險隔離墻。

        信用風險和流動性風險管理

        PFMI有助FMI建立完善的風險治理結構,有效地度量、監測和管理其對參與者的信用暴露及流動性風險。PFMI要求FMI在管理信用風險時,應定期度量和監測信用暴露,通過每日進行嚴格的壓力測試,以高置信度持有充足的金融資源,完全覆蓋其對每個參與者的信用暴露; 并制定明確的規則和程序,全面應對可能面臨的任何信用損失。FMI在進行流動性風險管理時,應該持有足夠的、所有相關金融產品涉及的幣種的流動性資源,在各種可能的壓力情景下,以高置信度實現當日、日間(適當時)、多日支付債務的結算。

        上海清算所對標PFMI要求,建立了完善的風險治理結構框架。一是建立保證金制度、抵押品管理制度、清算基金制度和分層級會員管理體系,有效防范信用違約。每日進行壓力測試且每日滾動更新壓力測試場景,保證繳納的保證金在99%的置信度下足以覆蓋當前和未來的潛在風險損失。保證金每日測算并及時追繳。為保證保證金模型的有效性,上海清算所定期對模型進行測試和分析,保障信用安全。二是通過日間分級流動性監測與預警、DVP結算機制、授信銀行流動性提供、結算銀行流動性提供、貨幣市場流動性提供、事先約定的延遲交付等一系列措施,管理并有效應對流動性風險。

        違約處理機制

        PFMI強調設立妥善的違約處理機制,確保參與者違約時FMI能保障金融產品業務的繼續運營。根據PFMI要求,FMI應具備違約規則和程序,在違約發生時能繼續履行業務并解決違約發生后的資源補充問題,并預留適當的自由裁量權。

        上海清算所將違約分為運營性違約和永久性違約,根據不同的違約性質建立了不同的違約處置流程,通過最小化違約影響,保障業務持續運營。一方面不斷積累風險準備資源,確保在清算會員違約的情況下仍足以覆蓋損失,保證中央對手清算業務正常運行;另一方面建立完善的瀑布式流程有序使用風險準備資源,同時制定并公開披露了完備的違約處理、損失分攤和流動性風險管理機制,一旦發生違約,可保證及時完成對未違約方的支付義務,防止風險擴散到未違約的清算參與者或其他金融產品業務。

        透明對外信息披露

        PFMI要求進行透明的對外信息披露,對監管部門實施審慎監管、強化參與者經濟激勵、平等開展跨境監管協調和跨境市場合作有重要意義。具體來說,FMI應該制定有清晰、全面的規則和程序,并提供充分信息,使參與者能夠準確了解參與FMI的業務應當承擔的風險、費用和其他成本。同時,FMI需定期完成并公開披露PFMI信息披露報告。

        為有效支持監管機構、參與者和社會公眾對上海清算所的運營、發展狀況、風控水平等監督和了解,上海清算所采用分層的對外信息披露制度:一是采取公開披露的方式披露業務規則、業務統計數據、操作指引等相關信息;二是向參與者定向披露協議(如清算協議及其補充協議)、清算參與者需要知曉的風控計算模型、僅限于清算參與者知曉的數據信息等部分信息;三是向監管機構報送其要求的信息。2016年8月,上海清算所在網站進行了首次PFMI信息披露報告并在之后每年更新,成為國內首家公開披露PFMI合規信息的FMI,與國際主流同業保持同等水平。

        精細化運行技術及系統性支持

        PFMI也對精細化運行的技術及系統性支持進行了規定,要求FMI應制定業務連續性計劃,確保重要的信息技術系統能在中斷事故發生兩小時之內恢復運行。此外,FMI還應使用或至少兼容國際通行的通信程序和標準。

        上海清算所已形成一套信息系統應急預案,輔以系統備份恢復措施和各類應急演練,不斷提高對突發事件應急處理及快速處置的能力。同時,公司災備體系也在不斷完善,2017年完成建設和投產異地的災備數據中心,配合現有的主數據中心和同城災備數據中心,完成了“兩地三中心”的災難備份體系布局。

        在通信程序和標準方面,目前上海清算所的技術系統均采用或兼容國際通行的通信程序和標準,主要采用通用的IMIX協議(用于傳輸交易與清算環節的金融信息)、大額支付系統協議(用于銀行間本幣市場和外匯市場的金融信息傳輸)、SWIFT協議(用于銀行間外匯市場的金融信息傳輸)等。上海清算所按PFMI要求在核心功能上采用國際通行的通信程序和標準,有助消除金融產品在清算和結算過程中的人工干預,降低風險和交易成本,提高效率,減少進入市場的障礙,也確保了上海清算所與參與者、參與者客戶及其他聯通機構之間的有效通信。

        立足我國FMI特性,建立中國化標準

        上海清算所在積極落實PFMI國際標準的過程中,發現我國在法律基礎、公司治理、監管框架等方面的獨特性,致使我國FMI在落實PFMI的程度上與境外存在差異。基于我國金融市場現狀,如何才能推廣并落實好國際標準,從而達到建設安全高效基礎設施、護航金融市場運行的目的?不能直接生搬硬套國際標準,而要運用智慧,從以下方面建設中國化標準。

        夯實完善法律基礎

        在現行法律框架下,我國FMI法律體系分為法律、行政法規、司法解釋和部門規章及規范性文件四個層次,同時在監管方式上,法律授權與對CCP重大事項參與決策權和批準權相結合,以致我國監管規定的表述較為原則化,且未出臺或修訂相應的法律法規政策推動PFMI的貫徹落實。

        健全的法律基礎是FMI正常運轉的保障。一方面,應盡快完善FMI的立法體系,整合監管部門的零散規定,充實FMI運行的法律依據;另一方面,應盡快完善相應的法律環境,制定行之有效的法律措施,避免因法律不確定性阻礙金融市場發展及出現可能的系統性風險。

        豐富公司治理類型

        根據PFMI要求,FMI應具備清晰、透明的治理安排,促其安全、高效運行,支持更大范圍內金融體系的穩定,并提出一系列公司組織形式方面的建議。由于國際上的FMI多數為公司制或者會員制,PFMI在公司組織形式方面的建議也多基于國際現有組織形式提出。

        相較之下,我國FMI多為事業單位或國資所有,治理結構具有中國本土特色,難以完全照搬國際經驗。為此,我國FMI對公司治理方式的選擇應以提高商業運營效率、避免利益沖突為首要目的,只要能夠按照PFMI的要求達成確保安全高效運行的效果,應允許在符合各國國情的情況下,多種治理方式并存。

        統一監管體系,全面落實PFMI要求

        建立各監管機構之間統一的監管體系是在國內全面推行PFMI的重要條件之一。通過對包括機構準入、業務規則、風險管理、信息披露、現場檢查、內外部評估、處罰以及風險處置等要素進行明確、統一的規范和要求,可以有效提高監管效率和機構運行質量,提升我國金融市場運行的安全性和穩定性。

        增進基礎設施互聯互通

        當前,我國FMI對內對外互聯互通的網絡尚未完全建立。一方面,境內FMI之間的連接仍然存在障礙,降低了市場的流動性與效率,形成同質產品在不同市場之間的價格差異,阻礙市場整體功能的發揮;另一方面,隨著對外開放的加速,越來越多境外投資者希望投資境內金融市場,跨境和離岸市場的建設更需要我國FMI參與到國際市場的互聯互通體系中,成為整個國際金融市場運行的組成部分,成為“引進來”和“走出去”的橋梁和紐帶。

        “陸港通”“債券通”已成功接通了股票和債券市場的國際聯通。可借鑒“債券通”的成功經驗,按國際市場慣例和運行體系研究和設計互聯互通模式,鼓勵境內外FMI以多種形式實現合作。在互聯互通的過程中,促進國內相關標準與國際接軌,在積極落實PFMI的同時,也讓我國的標準和實踐經驗“走出去”,讓國內FMI得到其他國家的認可,實現境內市場與國際資本市場的平穩對接。

        實現PFMI原則全覆蓋

        PFMI由于其防范風險的特性,在我國不僅適用于金融市場支付清算結算領域,對其他領域也具有普適性和參考意義。換句話說,對其他“類基礎設施”來說,自覺對照和適用于PFMI,是既要快速發展又要防控好風險的一條捷徑;對監管部門來說,推動PFMI應用于更廣泛的領域,是防控系統性風險的有效手段。比如,隨著我國互聯網金融特別是第三方支付的快速發展,包括微信、支付寶、財付通等非金融機構結算平臺逐漸具備了系統重要性特征,因此也應當納入PFMI的適用范圍。

        (作者系上海清算所黨委書記、董事長)

      責任編輯:楊喜亭
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